Voorbereiden op een overstroming?
Op 6 oktober 2011 organiseerde Stuurgroep Management Overstromingen (SMO) een conferentie. Omdat SMO een bundeling is van krachten uit het ministerie van Infrastructuur en Milieu, Rijkswaterstaat en de waterschappen, om “beter organisatorisch voorbereid te zijn op grootschalige overstromingen”, leek het mij interessant deze conferentie bij te wonen. Altijd nuttig om iets te leren op het gebied van BCM nietwaar? Bij de inschrijving deed ik dat als lid van het GvRM, reden dus om een korte impressie te schrijven.
Overstromingsrisico
Dat Nederland een overstromingsrisico kent is algemeen bekend. Minder bekend is wat wij hebben voorbereid aan repressieve maatregelen. De preventieve kennen wij wel, dijken en de verzwaring daarvan, kustverbreding, waterkeringen, opvangpolders voor een teveel aan water en dergelijke. Maar wat te doen als het water toch hoger reikt dan wij voorzagen? Het bleek een interessante middag te zijn maar de vraag wat de burger te wachten staat, werd niet beantwoord. Of toch wel?
Zoals bekend begint risicomanagement met het besef wie de proceseigenaar is en dus het risico te verantwoorden heeft. Dat zijn op het eerste gezicht bij overstromingen natuurlijk de burgers en de bedrijven die natte voeten dreigen te krijgen. Maar het blijkt dat de overheid wettelijk heeft vastgelegd dat zij verantwoordelijk is voor de veiligheid van de burger. Daarom is er een stuurgroep die een ‘Landelijk draaiboek hoogwater en overstromingen’ heeft opgesteld. In dit draaiboek staat de opschaling beschreven die plaats vindt als de waterstand en de weersvoorspellingen aanleiding zijn voor ongerustheid. Opschaling wil zeggen: wie heeft nu de leiding en wie neemt die over bij escalatie? Wie bepaalt wat er moet worden gedaan?
Regievoering
Het is bekend uit theorie en praktijk van crisismanagement dat het voeren van een duidelijke regie essentieel is voor het welslagen van de noodzakelijke acties. Het crisismanagementteam als centraal aanspreekpunt en regievoerder, is een bekend fenomeen. Maar werkt dat ook in het geval van een verzameling overheden? Zijn de lijnen van hiërarchische bevoegdheid, competentie en verantwoordelijkheid nog te overzien? Het al genoemde draaiboek voorziet in de behoefte om duidelijk te hebben wie wanneer ‘de leiding’ neemt in een voorkomende situatie van hoogwater of een overstroming.
Betrokkenen
Het aantal betrokkenen bij mogelijke overstromingen is in Nederland bepaald groot te noemen en tevens zijn de onderlinge relaties complex. Volgens het draaiboek hebben wij te maken met twee ‘kolommen’ van verantwoordelijkheden:
- De algemene kolom, bestaande uit de minister BZK, de commissarissen der Koningin, burgemeesters en hulpdiensten (brandweer, politie en geneeskundige hulp)
- De waterkolom, bestaande uit de minister van Infrastructuur en Milieu, Rijkswaterstaat met 10 regionale diensten, watergebonden diensten in 12 provincies, 26 waterschappen, 25 veiligheidsregio’s, gedeputeerde staten en de dijkgraven.
Het is duidelijk dat goede samenwerking zeer noodzakelijk is maar niet voor de hand ligt. De waterkolom ‘ziet de overstroming aankomen’ en kan proberen dat te voorkomen. De algemene kolom zal, als het tot een overstroming komt, voor wegafsluitingen, reddingsacties, evacuaties en dergelijke moeten zorgen. Het draaiboek behandelt alleen de communicatie en de informatievoorziening tussen alle genoemde instanties. Het eerste probleem is dus kennelijk het onderling regelen van de competenties bij (naderende)noodsituaties. Aan de uitvoering is men nog niet toegekomen, of verwacht men dat de bestaande diensten daarvoor voldoende zijn toegerust?
De conferentie
Bij de conferentie ging het vooral om een ontmoeting van mensen uit de ‘waterkolom’. Praten over de al geboekte resultaten op het gebied van ordelijke regievoering. Enige zelfgenoegzaamheid kon worden opgemerkt hetgeen niet verwonderlijk is. Jaren werken aan een draaiboek, moeizaam overleg over verantwoordelijkheden en taken leidde tot een resultaat, een draaiboek voor de regievoering. Na een grote oefening in 2008 bleek juist die regievoering tekort te schieten. En nu is er (sinds september 2010) een draaiboek. Men is het er over eens dat er een eenduidig en betrouwbaar ‘waterbeeld’ moet zijn. Als iedere partij in de kolommen een eigen waterbeeld gebruikt is het immers lastig een gecoördineerde actie te ondernemen. Voor de geplande oefening van 2012 is nu al duidelijk dat dit ene waterbeeld er nog niet zal zijn.
Vanuit Rijkswaterstaat werd benadrukt dat de kern van het draaiboek, de opschaling is. In de praktijk betekent dit het doorgeven van het stokje van de verantwoordelijkheid aan een andere partij met alle kwade kansen van dien. Hoe worden reeds genomen besluiten verwerkt door een nieuwe proceseigenaar die het stokje overneemt? Daarom zal er geoefend worden. Tijdens de discussie bleek dat partijen verschillende software gebruiken voor de organisatie rond calamiteiten. Gebrek aan standaardisatie leidt dus al op voorhand tot misverstanden en gebrekkige coördinatie.
Iemand uit de Unie van Waterschappen wees op het feit dat de doelstelling voor de overheid is, het verlagen van het risico voor de burger. Dat kan alleen als er doelmatig wordt gewerkt. Hij wees op verschillende zwakke plekken en gaf duidelijke aanwijzingen voor verbeteringen en aanvullingen op hetgeen tot nu toe is bereikt. Zo loopt de overheid achter bij de maatschappij als het gaat om de snelheid van verspreiding van informatie. En overleg wordt vertraagd als bijvoorbeeld moet worden gewerkt met verschillende ‘waterbeelden’.
Er was ook een vertegenwoordiger uit de ‘algemene kolom’. Een burgemeester die de verdeling in twee kolommen relativeerde door uit te leggen dat hij in de ene kolom burgemeester en in de andere kolom voorzitter is van een veiligheidsregio. Hij wees op de discrepantie tussen de lokale bestuurders en hun prioriteiten en de centralistische reorganisaties van politie, brandweer, meldkamers en fysieke veiligheidscentrum. Opschalen is volgens deze burgemeester niet altijd het juiste antwoord. De kern is de locatie en de aard van het incident.
De rij van sprekers werd afgesloten door Prof. Ben Ale, bekend van relativerend optreden en gemakkelijke uitspraken die toch steeds tot nadenken stemmen. Eindelijk werd er gelachen, hopelijk niet uit onbegrip. Van de opmerkingen die Ben Ale maakte, was vooral de constatering van belang dat de burger ook een dosis zelfredzaamheid bezit. Kan daarvan gebruik gemaakt worden bij noodsituaties? Is dat in de scenario’s meegenomen? Ook werd gewezen op het feit dat vertrouwen op ‘high tech’ in noodsituaties wel eens onverstandig zou kunnen zijn. Bij een overstroming zullen alle dingen ‘die niet nat mogen worden’, disfunctioneren. Bereid je dus voor op het gebruik van ‘low tech’, adviseerde Ben Ale. Een ander nuttig advies voor planners en schrijvers van regels en voorschriften luidde: ‘zou jezelf die plannen en regels opvolgen?’.
Opmerkingen
Terugdenkend aan een middag luisteren kom ik tot de conclusie dat de overheid op het gebied van crisis –en continuïteitmanagement een organisatieprobleem heeft. Weliswaar zijn vele goedwillende, bekwame en enthousiaste ambtenaren bezig met het maken van plannen en regelingen, maar de vraag is of de burger het daarop aan moet laten komen. Structuur is de voorwaarde om chaos te voorkomen. Maar het is de vraag of de structuur tegen een stootje (of overstroming) kan.
In risico gedreven zaken kiest men in Nederland vaak voor een preventieve aanpak. Bijvoorbeeld door bij het overstromingsrisico te werken aan dijken en zeewering. Repressie is lastiger, dat blijkt wel als er geprobeerd wordt tot een gezamenlijk draaiboek te komen. De voorzitter van de SMO gaf het zelf toe, het liefst zou hij meer zand voor de kust opgespoten willen zien.
Alle veiligheidsregio’s, provincies, waterschappen en gemeenten hebben eigen grenzen die weinig samenvallen. Het gebrek aan standaardisatie leidt ertoe dat ingewikkelde constructies nodig zijn om soepel te kunnen optreden als dat nodig is. Juist in tijden van crisis is ‘blind kunnen samenwerken’ een succesfactor. Net als bij de software geldt dat een gebrek aan standaardisatie blijk geeft van ontbrekende regie. Vermoedelijk is een draaiboek nog niet genoeg om de gevolgen van een overstroming te regisseren.
De overheidsorganisaties die betrokken zijn bij overstromingsrisico’s kenmerken zich door overlapping, dubbele petten, hiërarchie en belangen. Het is de vraag of er voldoende flexibiliteit is ingebouwd om in een voorkomend geval doeltreffend te kunnen optreden. De vrees lijkt gegrond dat de veelheid aan proceseigenaren het goed functioneren van het proces zullen hinderen.
Communicatie en informatieverzorging is een centraal aandachtspunt in de aanpak van iedere crisis –of continuïteitsplan. Voor de overheid zou daarbij als eerste vraag moeten gelden: als de dreiging van een overstroming in de media komt, hoe zal de burger reageren? Dat er iets in de media komt, is zeker. Het gedrag van de burgers dat daarop volgt is onvoorspelbaar. De indruk bestaat dat met dit gegeven (nog) niets is gedaan. Uit een oogpunt van beheersing zou aandacht hiervoor hoge prioriteit verdienen.
Kortom, een interessante middag over een noodzakelijk onderwerp. Helaas zijn de betrokkenen wel erg met zich zelf bezig geweest. Een kritische blik van buiten zou kunnen helpen om meer urgentie en focus te verkrijgen voor waar het bij een overstroming om gaat: het in veiligheid brengen van mensen en goederen. Zoals de vlag er nu bij staat is het beste advies: ‘redde wie zich redden kan’.
Cees Coumou
Archief:
• Voorbereide op een overstroming?• Wat leren wij van incidenten?
• Risico Regel Reflex
• Risico’s van loos alarm
• Verslag Zomerbijeenkomst 2010